《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》落實(shí)情況良好 減排成效顯著

《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《大氣十條》)是我國大氣污染防治的重大舉措，是有史以來最為嚴(yán)格的國家大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃，將我國大氣污染防治工作提升到新的戰(zhàn)略高度。《大氣十條》的出臺(tái)，將促進(jìn)我國在大氣復(fù)合污染防控工作中突破地方藩籬，在區(qū)域?qū)用娼㈤L效與常規(guī)的區(qū)域大氣污染協(xié)同控制體系，為我國空氣質(zhì)量長效改善打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本次中期評估是對《大氣十條》前半階段完成情況的一個(gè)系統(tǒng)性評估。通過詳細(xì)梳理各省(區(qū)、市)2013年以來《大氣十條》的落實(shí)情況，以《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)》為考核依據(jù)，對各省(區(qū)、市)的《大氣十條》階段完成情況進(jìn)行評估。評估結(jié)果表明，各省(區(qū)、市)均基本完成了各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的階段性目標(biāo)，《大氣十條》前半階段的落實(shí)情況良好。

《大氣十條》的落實(shí)顯著降低了大氣污染物的排放量。本次評估通過梳理各省(區(qū)、市)2013~2015年的《大氣十條》自查報(bào)告，以《大氣十條》配套措施的落實(shí)情況為基礎(chǔ)，對全國的大氣污染物減排量進(jìn)行核算。核算結(jié)果表明，2013~2015年間，《大氣十條》的配套措施顯著降低了全國二氧化硫、氮氧化物和一次細(xì)顆粒物(PM2.5)的排放量，減排效果十分顯著。各污染物的減排幅度也均達(dá)到或超過了我國以往的階段性減排目標(biāo)，如我國“十一五”期間的大氣污染物減排目標(biāo)是二氧化硫排放量減少10%，而“十二五”期間的目標(biāo)是二氧化硫和氮氧化物分別減排8%和10%。短時(shí)間內(nèi)大幅度的污染物排放量削減意味著《大氣十條》制定及執(zhí)行過程中的合理性及有效性。《大氣十條》執(zhí)行3年以來取得的減排成效，也有助于增強(qiáng)政府部門和民眾對最終解決空氣污染問題的信心。

本次評估還逐一定量了八項(xiàng)常規(guī)減排措施對主要大氣污染物排放量削減的貢獻(xiàn)，其中重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造是對二氧化硫、氮氧化物和一次細(xì)顆粒物(PM2.5)減排貢獻(xiàn)最大的措施，對三種污染物減排量的貢獻(xiàn)均在10%以上，對氮氧化物減排的貢獻(xiàn)甚至高達(dá)50%，這些減排主要由電力部門的提標(biāo)改造貢獻(xiàn)。隨著電力行業(yè)提標(biāo)改造的完成，其排放貢獻(xiàn)和減排潛力均在下降，未來應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注非電行業(yè)(如鋼鐵、水泥等行業(yè))的提標(biāo)改造。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整同樣對二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的減排有顯著貢獻(xiàn)，這其中落后產(chǎn)能淘汰等調(diào)整做出了主要貢獻(xiàn)。2013~2015年間，燃煤鍋爐整治對二氧化硫和一次PM2.5的減排也有較大貢獻(xiàn)，但2015年，燃煤鍋爐對二氧化硫和氮氧化物的排放貢獻(xiàn)依舊十分巨大。因此，未來應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注燃煤鍋爐的減排。揚(yáng)塵綜合治理措施能夠顯著降低一次PM2.5的排放，并直接降低城市地區(qū)的PM2.5濃度，是一種直接且有效的PM2.5污染控制措施。

此外，《大氣十條》中對機(jī)動(dòng)車治理的措施和方向也是行之有效的。2013~2015年間，黃標(biāo)車及老舊車輛淘汰與油品升級貢獻(xiàn)了全國氮氧化物減排量的9%。機(jī)動(dòng)車對城市地區(qū)的污染物減排貢獻(xiàn)更為顯著，如北京市近三年的黃標(biāo)車淘汰分別貢獻(xiàn)了氮氧化物和一次PM2.5減排量的71%和16%。目前我國汽油車的污染控制進(jìn)展較快，而柴油車和非道路柴油機(jī)的污染控制具有較大差距，未來的工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其排放控制。

通過空氣質(zhì)量模式的模擬，本次評估確定出重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造是對PM2.5濃度改善貢獻(xiàn)最大的措施，貢獻(xiàn)了31.2%的PM2.5濃度下降，這與該措施對PM2.5氣態(tài)前體物和一次PM2.5的減排貢獻(xiàn)相一致。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、燃煤鍋爐整治和揚(yáng)塵綜合整治是對PM2.5濃度改善較大的另外3項(xiàng)措施，分別貢獻(xiàn)了21.2%、21.2%和15.2%，同樣與這些措施對污染物排放量的貢獻(xiàn)相一致。以上4項(xiàng)措施合計(jì)貢獻(xiàn)了85%以上的PM2.5濃度改善，潛力得到較大釋放。在今后的空氣污染治理過程中，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持推進(jìn)這4項(xiàng)措施的落實(shí)，同時(shí)加大其他《大氣十條》配套措施的實(shí)施力度，以期取得最大的空氣質(zhì)量改善效益。

本次評估梳理的各項(xiàng)措施對PM2.5濃度改善的貢獻(xiàn)有助于厘清各項(xiàng)措施的有效性，能夠幫助在今后的空氣污染治理中汲取經(jīng)驗(yàn)，制定更為合理的空氣污染治理策略。本次評估結(jié)果表明，目前對空氣質(zhì)量改善貢獻(xiàn)較大的幾項(xiàng)措施主要針對的是工業(yè)部門，未來應(yīng)加大對民用源和移動(dòng)源的排放控制力度。

除了上述八項(xiàng)常規(guī)措施之外，重污染應(yīng)急措施也能夠顯著降低二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的排放，并在短時(shí)間內(nèi)有效降低PM2.5的濃度。極端不利的氣象條件下，空氣質(zhì)量可能出現(xiàn)明顯降低。針對京津冀地區(qū)兩次啟動(dòng)紅色預(yù)警的效果進(jìn)行評估，結(jié)果表明，兩次重污染應(yīng)急使得北京市的PM2.5濃度分別下降了17%和20%~25%。在極端不利氣象條件下，20%左右的濃度削減可能使PM2.5濃度降低100μg/m3以上，這意味著，做好預(yù)報(bào)預(yù)警工作，并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，能夠在一定程度上緩解氣象條件的不利影響，有效降低PM2.5濃度峰值。

然而重污染天氣的出現(xiàn)是不利氣象條件和大氣污染物排放共同作用的結(jié)果，重污染應(yīng)急措施只是治標(biāo)的方法，要從源頭消滅重污染天氣，核心在于大幅度降低大氣污染物的排放量。因此各級政府應(yīng)在保證重污染天氣應(yīng)急預(yù)警體制長效運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段，從根本上降低大氣污染物的排放。

需要指出的是，雖然過去三年《大氣十條》的落實(shí)有效降低了主要大氣污染物的排放，并進(jìn)而改善了全國及各大重點(diǎn)區(qū)域的PM2.5污染情況，仍有一些問題需要在下一步的工作中加以解決。

首先，在《大氣十條》的落實(shí)過程中，民用散煤清潔利用的落實(shí)力度相比其他措施仍顯不足，然而民用部門的顆粒物和二氧化硫排放量巨大。因此，加大對民用部門的控制力度，推動(dòng)民用散煤清潔化利用應(yīng)是下一步工作的重點(diǎn)。

其次，現(xiàn)階段《大氣十條》的配套措施針對揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)的控制較少。由于缺乏對VOCs排放的全面控制，特別是缺乏對溶劑使用源VOCs排放的控制，全國的VOCs排放依然呈現(xiàn)增長態(tài)勢。VOCs作為臭氧和PM2.5的重要前體物，其排放量的控制將是下一步工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

此外，《大氣十條》中基本未涉及針對氨排放控制的措施，由于畜禽養(yǎng)殖和肥料使用量的增加，2013年以來，全國氨排放量穩(wěn)中有升。氨排放同樣是大氣細(xì)顆粒物的重要前體物，其排放量的增加有可能抵消其他措施的減排效果，因此未來應(yīng)加強(qiáng)對氨排放的控制。

總體而言，《大氣十條》前半階段的落實(shí)情況良好，各級政府通力合作，確保了各項(xiàng)措施的有效落實(shí)。《大氣十條》的配套措施在過去三年間執(zhí)行有力且成效顯著，二氧化硫、氮氧化物和PM2.5等主要大氣污染物排放量顯著下降，有效降低了我國的PM2.5濃度。各級政府應(yīng)在下一階段的治理過程中吸取前半階段的經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)不足，繼續(xù)保持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，確保《大氣十條》的終期目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。